INTRODUCCIÓN
El tema de la responsabilidad es uno de los más extensos y
polémicos que puede abordar el Derecho Internacional Público. Teoría y práctica
no han podido esclarecer varios aspectos complicados de la materia y por si
fuera poco, toda formulación aparece permeada de elementos políticos que
impiden la imparcialidad y transparencia de cualquier conclusión.
En el Derecho Internacional moderno se aprecian cambios notables
con respecto a los contenidos del Derecho Internacional antes de la Revolución Socialista de
Octubre, la responsabilidad internacional no escapa a tales variaciones. Es por
ello que actos que no acarreaban responsabilidad jurídica internacional en
aquella época ahora si están prohibidos (guerra de agresión); se cambió el carácter de
las medidas coercitivas (se restringe el uso de la fuerza armada); se amplia el número de sujetos
internacionales (organizaciones internacionales, persona individual); etcétera.
Para ilustrar cuan contradictorias y profundas pueden ser las
cuestiones del tema de la responsabilidad, cabe señalar que incluso se ha
debatido en momentos sobre su existencia. Funk-Bretano y Sorel plantean que la
idea de la responsabilidad recíproca niega la soberanía como rasgo de cada Estado. La doctrina moderna se ha opuesto a
esta opinión y la reconoce como elemento indispensable para mantener el orden
internacional. Esta ha sido la posición seguida mayoritariamente y a partir de
esa idea general es que se formulan las especificidades entorno a la
responsabilidad.
Dadas las contradicciones enunciadas hasta este momento y sin
mencionar otros tantos puntos de conflicto, constituye una necesidad determinar
como se está tratando actualmente el tema de la responsabilidad en la doctrina
y sobre todo, que papel está jugando la práctica internacional y cómo se
manifiesta la regulación jurídica de esta institución. Para ello debemos
estudiar desde el punto de vista teórico la figura de la responsabilidad
internacional y luego analizar el tratamiento normativo que se le brinda en
algunos de los diferentes instrumentos jurídicos internacionales existentes.
DESARROLLO
1. CONCEPTO.
Cualquier intento de conceptualizar una figura supone la
existencia de obstáculos difíciles de franquear, pues se impone un nivel de
generalización tal que no siempre se logra. El concepto de responsabilidad no
escapa a este particular, ya que en él se deben englobar distintas categorías
como la responsabilidad civil, penal, por hecho
ilícito, por riesgo, por culpa, absoluta, etcétera.
"Los problemasse agudizan en materia de
responsabilidad internacional, ya que esta comprende responsabilidad
internacional de los Estados y de las Organizaciones Internacionales y por otro
lado, la responsabilidad por hecho ilícito y la llamada responsabilidad por
actos no prohibidos por el Derecho internacional".No obstante,
parafraseando un poco a Lennin es imposible tratar el estudio o polémica de
tema alguno sin antes aclarar el concepto a analizar. Intentemos, pues,
deslindar qué debemos entender por responsabilidad internacional.
En este sentido D´Estefano, al hablar de responsabilidad, se
centra en la que es exigible al Estado. No obstante hace distinciones y en
dependencia del sujeto en cuestión que realice el acto, es el grado de
responsabilidad del Estado; pero este es siempre el que resultará implicado
ante el Derecho Internacional Público¨.
Para Tunking la responsabilidad jurídica internacional son las
"consecuencias jurídicas que recaen sobre el sujeto de Derecho
Internacional como resultado de la infracción jurídica internacional cometida
por él". Estas consecuencias pueden afectar al Estado infractor, al Estado
perjudicado, a otros Estados y a Organizaciones Internacionales.
Manuel Becerra Ramírez defina la responsabilidad como
"la institución de Derecho Internacional por medio de la cual se establece
que cualquier violación de un compromiso contenido en una norma internacional
trae por consecuencia una obligación de efectuar una reparación moral o material".
Esta concepción, con más menos variaciones, es la línea general
seguida por la doctrina mexicana.
Al referirse a la responsabilidad jurídica internacional,
Jiménez de Aréchaga ha manifestado que: "Siempre que se viola, ya sea por acción o por omisión, un deber establecido en
cualquier regla de Derecho Internacional, automáticamente surge una
responsabilidad jurídica nueva.
Esta relación se establece entre el sujeto al cual el acto es
imputable, que debe responder mediante una reparación adecuada, y el sujeto que
tiene derecho a reclamar la reparación por el incumplimiento de la
obligación".
Como hemos podido apreciar, muchos han sido los intentos por
definir la responsabilidad jurídica internacional, cada uno de ellos con
aciertos y desaciertos. No obstante, hay elementos comunes en todos los
conceptos. Por ejemplo: la responsabilidad a la que nos referimos es una
institución de Derecho Internacional, es decir, el Derecho Internacional
Público se ha dado a la tarea de estructurar una serie de fundamentos teóricos
y normativos relativos a la materia. Por otra parte, todas las definiciones
aquí ofrecidas plantean que es necesario, para que se configure la
responsabilidad internacional, la violación de una norma de Derecho
Internacional. Aquí tenemos una gran dificultad, y es que cuando se habla de
responsabilidad se identifica esta con su concepción tradicional, limitándose
su tratamiento a los casos en que se ha cometido la violación de alguna
obligación y dejando a un lado las construcciones
actuales que admiten la responsabilidad en ciertos supuestos de actos lícitos.
Ahora bien, el asunto donde con mayor fuerza se observa el debate doctrinal, es el concerniente al sujeto
implicado con la responsabilidad jurídica internacional producto de la violación de la norma de esta clase. ¿Se trata, pues, de cualquier sujeto
del Derecho Internacional o tan solo podemos concretarla en el Estado, como plantea el prestigioso profesorD´Estéfano? Pues consideramos que no
es únicamente en el Estado, actuando como sujeto de Derecho Internacional, en
el que podemos encontrar la responsabilidad y sus efectos, sino que como
producto de las ampliaciones que se observan en el Derecho Internacional
moderno existen otros actores que han alcanzado la categoría de sujetos
internacionales, con derechos y obligaciones a ellos atribuidas, de las que no
quedan excluidas las derivadas del ámbito de la responsabilidad.
Por último, citaremos a Mariño Menéndez que según nuestro
modesto criterio, brinda un enfoque más acabado de la cuestión relativa a la
responsabilidad por actos ilícitos: "…si un sujeto de Derecho
Internacional realiza una conducta (de acción o de omisión) que el
propio ordenamiento considera de algún modo lesiva, bien para los derechos de
terceros, bien para ciertos otros bienes o intereses suyos (el daño a los cuales también debe ser reparado);
si esa conducta le es atribuible; y si (en el caso de que la conducta viole una
obligación a cargo del implicado) su ilicitud no puede ser excluida por ninguna
de las causas jurídicas previstas, entonces el sujeto queda colocado en una
nueva situación jurídica: la de ser responsable ante dichos terceros lesionados
de las consecuencias de su acto y estar así obligado a restaurar la integridad
del orden violado y, más en concreto a reparar la lesión o daño que les
hubiera causado".
Como apreciamos esta idea no solo define cuándo estamos en
presencia de la responsabilidad internacional, sino que además desglosa los
elementos necesarios para configurarla y hace referencia a los efectos a los
que da lugar; cuestiones que abordaremos más adelante. De lo que sí adolece la
definición de Mariño es de restringirse a la responsabilidad por actos
ilícitos. Lo que sucede es que la responsabilidad por actos lícitos opera en
casos muy puntuales que requieren ser enumerar taxativamente y que no existe
forma de generalizarlos.
2. CLASIFICACIONES.
Clases o tipos de responsabilidad internacionalpodemos encontrar
tantas como puntos de referencia adoptemos para clasificarlas. Así veremos en
el tratamiento doctrinal responsabilidades diferenciadas por el propio sujeto
responsable; por el sujeto ante el cual se es responsable; por la fuente que la
genera; o atendiendo al grado de importancia de la obligación violada, entre
otras.
De estas clasificaciones mencionadas, sin lugar a dudas las de
mayor importancia son aquellas que se refieren al sujeto responsable, a la
fuente que la genera y a la importancia de la obligación violada, al punto de
que prácticamente la totalidad de los autores que tratan esta temática hacen
referencia a ellas, ya sea de una u otra forma. Y es que en estas puntuales
clases de responsabilidades encontraremos volcadas tan modernas cuestiones como
la de la ampliación del número de sujetos del Derecho Internacional Público o la de la
polémica tendencia a la objetivización de la responsabilidad; asuntos estos que aun son de
profundo debate doctrinal. Cabe señalar que solo en las
últimas décadas se ha hablado de responsabilidad del Estadopor actos "no prohibidos" y
responsabilidad internacional de otros sujetos de Derecho Internacional y muy
particularmente de las Organizaciones Internacionales.
2.1 Responsabilidad Internacional por Hechos Ilícitos y Responsabilidad
Internacional por Hechos No Prohibidos por el Derecho Internacional.
La posibilidad de que todo sujeto de Derecho Internacional
cometa un hecho internacionalmente ilícito consistente en la violación de una
obligación internacional es real y creciente. Esta afirmación con acotaciones
insustanciales ha sido admitida ya por la doctrina, la práctica y la jurisprudencia.
Para tratar la responsabilidad internacional por hechos ilícitos
lo primero que debemos determinar es si hay violación de alguna obligación
internacional y cuáles son las consecuencias de esa violación. Lo segundo que
debemos tener presente es que en el Derecho Internacional, al menos por ahora,
no se admite la distinción entre responsabilidad penal y responsabilidad civil. El hecho ilícito internacional
es una figura unitaria en la que solo se distinguen ciertas violaciones más
graves a las que se les da la categoría de crimen internacional y suponen
consecuencias agravadas para el responsable.
Tales son las complicaciones en el tratamiento de la
responsabilidad internacional que incluso se discute si se debe hablar de hecho
o acto ilícito. Para la lengua castellana el término más aceptado es
el de acto, pero esto no se ha impuestoni en la práctica ni en los trabajos
de la CDI.
El hecho ilícito internacional constituye la violación de una
obligación internacional atribuible a un sujeto de Derecho Internacional. El
elemento ilícito de la conducta solo puede ser apreciable en relación
a lo establecido por normas primarias. Esto no quiere decir que las
normas sustantivas, es decir, aquellas que establecen el contenido de las obligacionescuya violación da origen a la
responsabilidad internacional sea objeto de estudio por la materia ahora tratada.
Debe quedar muy claro que al abordarse la responsabilidad
internacional nos ocupamos únicamente de las normas secundarias que son las
encargadas de fijar las consecuencias jurídicas de un incumplimiento de las
obligaciones consagradas en las normas señaladas como primarias. Hay que
distinguir además un elemento subjetivo (la imputación) y un elemento objetivo (la conducta de violación en sí
misma). Ese elemento objetivo es precisamente el atributo principal del hecho
ilícito frente a otros hechos. La ilicitud como elemento objetivo es el
desajuste entre un comportamiento concreto y lo debido según las obligaciones
internacionales.
Con respecto a la exigencia del elemento daño para la configuración de la responsabilidad
internacional se han esgrimido varias posiciones. El proyecto de la CDI no exige la presencia del daño para
considerar un hecho determinado como ilícito internacional. Sin embargo, Mariño
Menéndez si considera éste como elemento constitutivo de la responsabilidad
internacional, incluso supedita al sujeto legitimado para exigir la reparación
a que haya sufrido las afectaciones y sea por consiguiente el
"dañado". "…Pero eso no es así porque el daño es inherente y de
cierto modo equivale a la violación del Derecho Internacional. En todo caso el Estado o Estados que sufren ilícitamente el
daño material o moral están legitimados para exigir la
reparación".
"A juicio del relator especial, el profesor Ago, la razón determinante de que
algunos autores consideren el daño como un tercer elemento constitutivo de la
responsabilidad es que ellos examinan la responsabilidad solo en la relación
con el perjuicio causado a los extranjeros, esto es, en un ámbito en el cual el
deber que se viola es precisamente una obligación de no causar
perjuicio".Pero lo cierto es que el requisito del daño no se aprecia
únicamente en violación de obligaciones relativas a la protección y tratamiento
de extranjeros.
Actualmente se limita el tema de la responsabilidad del Estado a
los supuestos en que existe un daño al Estado reclamante. Para el relator
especial Ago esto se basa en que en estos casos las normas primarias llevan
implícitos el requerimiento del daño sin necesidad de ser ratificados por las
normas secundarias. Este hombre acepta el requisito del daño, lo que no
admite su independencia y lo ve más bien como una
consecuencia inevitable.
Jiménez de Aréchaga concuerda con Ago en que además del
incumplimiento de una obligación internacional es elemento necesario, a los
efectos de crear un vínculo automático, el requisito adicional del daño sufrido
por el Estado reclamante, pero discrepa en que ese daño forme parte de las
normas primarias. Para él esto es materia de regulación de las normas
secundarias en tanto tiene que ver con la implementación en el plano
diplomático y judicial de la responsabilidad. El requisito del daño es una
consecuencia del principio de que nadie tiene acción sin un interés de carácter jurídico. Es precisamente el daño
sufrido por un sujeto lo que lo autoriza a dirigirse contra el comisor y pedir
reparación.
Para Rodríguez Carrión, en cambio, en materia de responsabilidad por
hecho ilícito no tiene trascendencia la ocurrencia o no de un daño, porque de
por sí siempre se genera una responsabilidad internacional. No es necesario
ningún tipo de daño ni perjuicio de carácter económico, patrimonial o moral
para que exista responsabilidad si la causa está en un hecho
ilícito."Mientras que todo hecho ilícito da lugar a responsabilidad, no
todo hecho ilícito genera daño (…) de modo que para insistir a toda costa en
que el daño es un elemento que está siempre en todo hecho internacional
ilícito, hay que aceptar la idea de que toda violación de una obligación
internacional hacia otro Estado implica en cierto modo un perjuicio para ese
otro Estado. Por ello debe advertirse que la presencia del daño como un
elemento del hecho ilícito solo aparecerá en la violación de determinadas
obligaciones internacionales".
Algo que no hemos aclarado aquí, pero que opera igual que en el
Derecho Común interno es que la responsabilidad internacional puede estar
originada por un hecho ilícito por acción pero también por omisión. Estamos
ante una acción cuando se ha infringido una prohibición jurídica internacional
y ante una omisión cuando no cumplimos un imperativo jurídico internacional.
Tanto más se desarrolla la industria y la tecnología, más se desarrolla el Derecho
Internacional. En el Derecho Internacional moderno se configura la
responsabilidad alrededor del hecho ilícito, sin embargo recientemente se ha
comenzado a hablar de responsabilidad internacional del Estado por
consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos por el Derecho
Internacional. La cuestión principal en este sentido es la de determinar que principios o normas amparan esta
responsabilidad absoluta.
Relativo a este particular parece ser un criterio unánimemente
aceptado el de que este tipo de responsabilidad descansa en el principio sic
utere tuo ut alienum non laedas. Constituye una obligación ejercer los derechos
propios sin lesionar los derechos e intereses de otros sujetos de derecho, es
este un principio general del Derecho y un elemento de cualquier sistema jurídico. Así las cosas los Estados
deben procurar que ni ellos ni personas bajo su jurisdicción o control realicen actos que causen daños
directa o indirectamente a las personas u otros Estados.
La consecuencia más importante de la responsabilidad
internacional por actos ultrapeligrosos es la de reparar sin la necesidad de
que ocurra un hecho ilícito.
Durante los períodos de sesión de 1980 y 1981 el relator del
tema Quentin Baxter defiende la posición de que la responsabilidad
internacional por las consecuencias perjudiciales de hechos no prohibidos por
el Derecho Internacional está vinculada a aspectos de fondo, de normas
primarias que obligan a evitar daños y no a normas secundarias. ¿Puede entonces
considerarse el principio sic utere tuo ut alienum non laedas una norma
de Derecho Internacional? Si así fuera, amén de los regímenes convencionales,
todo daño causado a un Estado o sus nacionales por actos realizados por otro
Estado en su territorio supone una responsabilidad internacional por hecho
ilícito. Pero lo cierto es que este principio no está recogido por ningún
tratado obligatorio, sino que es un ejemplo de soft law porque solo está
consignado en resoluciones de conferencias internacionales.
No por los postulados de la responsabilidad absoluta y su
vínculo con la teoría del riesgo se debe identificar esta con el rechazo
de la culpa como elemento de la responsabilidad por acto ilícito. La
responsabilidad absoluta va mucho más allá, implica la inexistencia de un
ilícito y en cambio la existencia de responsabilidad para un Estado que en el
ejercicio de actividades lícitas que aparejan riesgo cause un daño. Esta
doctrina no es la regla en materia de responsabilidad, sino que se aplica en circunstancias
y condiciones específicas esclarecidas en acuerdos internacionales.
Para Carrillo Salcedo, la responsabilidad internacional del
Estado por actos no prohibidos por el Derecho Internacional "se basa
implícitamente en un principio de Derecho Internacional: la obligación de los
Estados de adoptar las medidas necesarias, para que no se produzca el daño. En
este sentido, la responsabilidad internacional del Estado derivaría del
incumplimiento de esta obligación, más que del daño en sí."
2.2 Responsabilidad del Estado; Responsabilidad del Individuo y Responsabilidad de las
Organizaciones Internacionales.
Al constituirse Organizaciones Internacionales y considerarlas
sujetos del Derecho Internacional les son impuestos deberes y derechos determinados para
con la comunidad internacional, los cuales están
consignados en los instrumentos constitutivos (tratados especiales) de estas organizaciones.
La responsabilidad de las Organizaciones Internacionales, al igual que la de
los Estados, se comenzó a configurar a partir de las infracciones jurídicas
internacionales y podían dimanar de una acción o de una omisión. Pero esto hoy
en día se ha extendido a otros supuestos.
Las Organizaciones Internacionales pueden ser sujetos tanto activos como pasivos de una relación jurídica
internacional, derívese esta de un ilícito o de responsabilidad por riesgo. El
fundamento lo encontramos en la participación cada vez mayor de estas
organizaciones en tales actos y que se les ajusta analógicamente las normas que
le son aplicables a las actividades de los Estados. Pero téngase en cuenta que
las Organizaciones Internacionales en cierta medida dependen económicamente de
sus Estados miembros, por lo que la reparación que se deriva de la
responsabilidad es soportada hasta cierto punto por esos Estados.
A pesar de las comparaciones, existe distancia entre las
Organizaciones Internacionales y los Estados. Por ejemplo, estas carecen de
territorio y población como elementos de estos, por lo que
su esfera de acción es limitada al igual que su subjetividad jurídica y su
responsabilidad es también reducida. Esta responsabilidad puede configurarse
ante los Estados miembros de ella por violación de sus estatutos o ante la
comunidad internacional por una trasgresión del Derecho Internacional. La Organización en sí misma no fue parte en el
tratado que la creó pero sus órganos están obligados a actuar acorde con el
principio de atribución y especialidad de competencias cuya violación es generalmente
lesiva a los Estados miembros e incluso a los particulares sumidos a su
jurisdicción.
Se reputarán actos de una Organización Internacional los actos
realizados por cualquiera de sus órganos en el ejercicio de sus funciones, aún si actuó ultra vires, y
su objetivo fue acorde a los objetivos normativos de la Organización misma o
por personas que actúan bajo el control o por cuenta de la Organización. Es
responsable además de los hechos ilícitos provocados por los particulares si no
adoptó las medidas posibles para impedirlos. El Estado que no sea miembro y que
tampoco allá reconocido a la
Organización expresa o tácitamente se dirigirá a exigir
responsabilidad a los Estados que si sean miembros y que los considere responsables
de la actuación de la
Organización.
En cuanto a la responsabilidad internacional de las personas
individuales, esta se reduce más bien a la responsabilidad penal por crímenes
de lesa humanidad. Constituye precisamente uno de los asuntos más modernos que
trata el Derecho Internacional. No se pude abordar este tema sin hacer la
distinción entre un ilícito cualquiera y el crimen internacional que es de
veras donde cobra vida la responsabilidad del individuo por lo que recomendamos
ver infla 2.3 tal distinción.
Con respecto a la responsabilidad del Estado este sí que es un
tema muy extenso por ser del que más se ha escrito y hablado y por constituir
el sujeto primigenio al que se puede exigir responsabilidad. El Estado puede
ser responsable en diverso grado: de su propio comportamiento; del de sus
órganos; del de los agentes estatales; del de otros organismos, del
comportamiento de un particular. La responsabilidad del Estado mismo a su vez
engloba: por daños a las personas o bienes de los extranjeros; por los actos de
agresión o de violación de los principios del Derecho Internacional Público
contra otro país o por presión o coerción política,
económica, etcétera; por la negación de la independencia a los pueblos
coloniales vinculando el derecho a la autodeterminación; cuando el Estado no
obra conforme al Derecho Internacional Público en las situaciones de lucha
civiles y por el planeamiento, preparación, inicio y
realización de guerras de agresión y cualquier propaganda de guerra.
El Estado se proyecta en el Derecho Internacional como una
unidad y así mismo se le exige la responsabilidad. A los efectos de atribuir
una conducta a un Estado se tendrá en cuenta los órganos que efectivamente
pertenecen al Estado. La responsabilidad del Estado por los actos de sus
órganos se subdivide en: actos legislativos que es cuando la ley interna compromete el orden internacional
y puede ser por omisión (por la no promulgación de las leyesnecesarias para que el Estado cumpla sus
obligaciones internacionales) o por acción (promulgación de leyes opuestas al
Derecho Internacional); por actos administrativos que es cuando se compromete
el orden internacional por actos de los funcionarios públicos en el orden
administrativo; por actos judiciales que es cuando no se respeta el contenido
de las sentencias judiciales internacionales o cuando los tribunales dictan
sentencias antijurídicas por lesionar los derechos e intereses de otros Estados
o de sus ciudadanos. En materia judicial se habla muchísimo como supuesto que
genera responsabilidad de la llamada denegación de justicia, concepto que reclama aclaración. Al intentar
definirlo César Sepúlveda plantea: "la denegación de justicia es una falta
en la administración de justicia doméstica hacia
un extranjero; el fracaso en proporcionar al extranjero el mismo remedio que se
proporciona al nacional, cuando tal recurso está a su disposición".
El Estado puede responder por los actos de los individuos que
estén en su territorio o bajo su jurisdicción aun cuando no lo realicen en
nombre de ese Estado. En este caso se dice que no responde estrictamente por
los actos de un individuo sino por las ineficiencias de sus órganos que no
impidieron el comportamiento o castigaron al comisor debidamente. No obstante
según el Tratado sobre los principios que han de regir los actos de los Estados
en la Exploración
y Utilización del Espacio Cósmico, incluso la Luna y otros Cuerpos Celestes; la responsabilidad
jurídica internacional por actos de personas físicas puede recaer directamente
sobre el Estado.
La responsabilidad del Estado es tan abarcadora que puede
extenderse incluso a los actos que se realizan por otros Estados en su
territorio. A estos efectos cabe distinguir cuando los actos se realizan con el
consentimiento del Estado o sin él. Cuando hay consentimiento se dice que el
Estado que ha consentido se convierte en cómplice del Estado infractor. Esta clase de responsabilidad es la que se alega
generalmente en los casos relativos a bases militares en otros países. En el
caso de que no hubiese consentimiento expreso o tácito del Estado solo se puede
exigir responsabilidad a este si no se tomaron las medidas necesarias o se
atajaron los actos del Estado infractor.
Se habla también en el Derecho Internacional de la
responsabilidad que se deriva de los movimientos de insurrección. Como en otros
supuestos el Estado solo responde si no ha tenido la debida diligencia para
prevenir y evitar las acciones. Si el grupo insurreccional llega a establecerse como
gobierno sería él el responsable de todos los
actos cometidos antes de la victoria.
Como se puede apreciar en materia de responsabilidad del Estado
no podemos hablar de responsabilidad directa, sino más bien de responsabilidad
por falta de prevención o represión cuando no ha existido "apariencia
ninguna de procedimiento oficial." Puede suceder que
en principio determinada conducta no sea atribuible al Estado, pero luego, por
la inacción de éste y su condición de Estado permisivo se le exija
responsabilidad.
2.3 Hecho Ilícito Internacional y Crimen Internacional
El origen de esta distinción está en un "obiter
dictum"de la CIJ
en el caso de la
Barcelona Tractio cuando dice que es necesario "una
distinción esencial (…) entre las obligaciones de los Estados con la comunidad
internacional en su conjunto y las que nacen con respecto a otro Estado en el
marco de la protección diplomática. Por su naturaleza misma las primeras conciernen a
todos los Estados. Dada la importancia de los derechos en juego, puede considerarse que todos los
Estados tienen un interés jurídico en que esos derechos sean protegidos…"
La distinción a la que estamos haciendo referencia se basa en la
relevancia que tiene el contenido de la obligación violada. El artículo 19 párrafo segundo del Proyecto de la CDI define que si la
obligación vulnerada es "tan esencial para la salvaguardia de intereses
fundamentales de la comunidad internacional que su violación esté reconocida
como crimen para esa comunidad en su conjunto" entonces estamos ante un
crimen internacional; constituyendo los restantes casos simples delitos, según el párrafo cuatro del propio artículo.
La distinción ha sido bien recibida por la doctrina y los
miembros de la AGNU. Es
una respuesta a las necesidades actuales de la comunidad internacional más que
la reacción a los precedentes de la jurisprudencia. Se ha comprobado que no es
correcto el sistema bilateral de la responsabilidad cuando los intereses
afectados son comunes.
El hecho de que sea la comunidad internacional la encargada de
determinar la naturaleza de las obligaciones cuyo incumplimiento constituye un
crimen y de que el interés jurídico se reconozca a toda la comunidad no quiere
decir que todo Estado pueda tomar medidas individuales contra el que considere
autor de un crimen internacional. Esto crearía un problema más que resolver uno
existente y fomentaría las formas más graves de intervención.
El crimen internacional es un tipo de hecho ilícito (este último
denominado genéricamente delito) que no se puede identificar con la
distinción habitual de delitos y simples ilícitos civiles. Es aplicable a
hechos de personas y del Estado y en este último caso se denomina "crimen
de Estado".
Es importante distinguir los delitos de los crímenes
internacionales porque estos últimos generan consecuencias jurídicas específicas,
adicionales a las de cualquier otro hecho ilícito; por ejemplo, la adopción de medidas coercitivas y la
declaración del acto contrario a la obligación como nulo de pleno derecho y que
carece de efectos jurídicos; en tanto las normas que califican los crímenes
internacionales son imperativas.
La responsabilidad internacional, generada por un crimen
internacional, tiene dos consecuencias características: la responsabilidad puede
ser exigida por cualquier miembro de la comunidad internacional (actio
popularis) y la responsabilidad produce además de la obligación de reparar
el daño la imposición de sanciones.
Como se deriva de la actio popularis consecuencia de la
comisión de un crimen internacional, esta figura puede constituirse en un arma
política generadora de discordias. Lo correcto es que un tercero con poderes
jurisdiccionales (TIJ) tome partido en la discusión, incluso cuando está en
juego la paz y la seguridad internacional debe solicitarse la
intervención del Consejo de Seguridad (artículo 13 Capítulo VII de la Carta de NU). Pero es que éste despierta
inseguridades, ya que en su seno existe el derecho al veto y el mecanismo es
inútil contra EE.UU, Rusia, Reino Unido, Francia y China, así como contra sus aliados y
protegidos. Actualmente la participación de los tribunales internacionales en
la determinación de la comisión de un crimen internacional es casi inexistente.
Quiere decir que el Derecho Internacional General no cuenta con los mecanismos
efectivos para determinar la existencia de crímenes internacionales.
3. FORMAS DE SATISFACER LA RESPONSABILIDAD
La responsabilidad en el Derecho Internacional Público tiene
grandes semejanzas con la responsabilidad civil del derecho interno. Supone
reparación del daño causado y restitución del derecho lesionado. Como expusimos
supra en el subtítulo 2.3 en los casos de crímenes internacionales la
responsabilidad va más allá del restablecimiento de la situación existente
antes de la violación del derecho ya que incluye la imposición de sanciones.
Para Kelsen, en cambio, no es posible que en el Derecho
Internacional común exista una norma que establezca la índole y el alcance de
la reparación. Esto solo es posible a través de un tratado entre el Estado
ofensor y el ofendido. Ello es consecuencia de considerar que la reparación no deriva
de la comisión de un acto ilícito, sino que es "un simple deber
sustantivo, posiblemente acordado por Derecho Internacional, convencional y
particular".
Las formas de asumir la responsabilidad dependen de los
intereses lesionados y las circunstancias concretas. Puede haber satisfacción
política (sancionar a funcionario culpable, nulidad de los actos contrarios a
la ley, restricción de la soberanía del estado infractor); material
(obligación del Estado de indemnizar daños y perjuicios, imposición de
restitución a través de la devolución de bienes ilegalmente ocupados) y moral
(generalmente consiste en rendir explicaciones al Estado agraviado).
Tunkin también distingue como formas de realización de la
responsabilidad la política y la material. Dentro de las primeras se incluyen
las sanciones internacionales, que comprenden las medidas coercitivas, y la
satisfacción a la parte damnificada (aplicable generalmente cuando se trata de
daños no materiales); dentro de las segundas distingue
reparación (compensar los daños provenientes de una infracción jurídica) y
restitución (devolución o restablecimiento de los bienes usurpados o
deteriorados).
Becerra Ramírez ratifica las tres formas de hacer
efectiva la responsabilidad. Enumera el contenido de la restitución: restablecer
la situación existente antes del acto ilícito mediante el cumplimiento de la
obligación que se infringió y revocar el acto ilícito. Si no es posible la
restitución procede la indemnización que es el cálculo económico del daño y los perjuicios
causados para cubrirlos con dinero. Si los daños fuesen morales procede la
satisfacción.
No se puede establecer una relación directa entre la medida de
la responsabilidad y el grado de la culpa. En ciertas infracciones jurídicas
donde se ocasionó un daño material considerable la responsabilidad se calcula
por el perjuicio ocasionado. En otras, sin embargo, el grado de culpa del
Estado importa en gran medida para determinar el alcance de la responsabilidad
(por ejemplo los casos de agresión).
Pudiera decirse que para exigir responsabilidad a un sujeto de
Derecho Internacional debemos seguir una serie de pautas. Primeramente a qué
queda obligado el Estado responsable del hecho ilícito en su nueva situación
jurídica; qué derechos corresponden al Estado lesionado; que posición
corresponde a terceros sujetos en el caso concreto, etc.
De lo expuesto hasta el momento se puede concluir que la
reparación es la consecuencia ineludible de todo incumplimiento de una
obligación, inclusive cuando no se haya previsto tal consecuencia. En ella se
incluyen dos aspectos: el cese inmediato de la situación ilícita y la reparación
del daño. Es un término genérico que incluye la restitución y la indemnización
y fue muy bien establecido por la
CPJI.
4. EXIMENTES DE LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA INTERNACIONAL
En este tema se habla de circunstancias excluyentes de la
ilicitud, supuestos en los que no nace la responsabilidad internacional aún
cuando exista un daño. La práctica internacional y la codificación de las Naciones Unidas precisan ciertas de estas
circunstancias y establecen algunos de sus requisitos. La heterogeneidad en
este sentido es evidente y no constituye una lista cerrada; aunque como regla
general podríamos decir que la mayoría de las categorías pierden su validez si
se demuestra la intervención del alegante en su producción.
Un análisis detallado de las eximentes de la
responsabilidad nos conducen a afirmar que ninguna de las causas alegables
puede justificar el incumplimiento de normas imperativas, mucho menos la
comisión de crímenes internacionales
4.1 Legítima Defensa
Es aplicable únicamente a los casos de uso de la fuerza armada para responder a una previa o
inminente agresión armada. Debe dirigirse hacia un objetivo que sea rechazar o
detener un ataque ilícito del enemigo; y el resultado debe ser proporcional a
ese objetivo.
4.2 Caso Fortuito y Fuerza Mayor
Se tratan unidos, incluso en el proyecto de la CDI, porque se le da un valor primordial al elemento esencial de ambos
supuestos, que es la imposibilidad material de impedir una conducta contraria a
una obligación internacional. No obstante es válida su diferenciación a partir
de los criterios ya tradicionales: en el caso fortuito conduce al daño un hecho
imposible de anticipar; en la fuerza mayor el hecho, aunque anticipable, es
inevitable por su propia naturaleza.
Es necesario para su análisis el uso de criterios o estándares
internacionales valorativos que recurren a elementos subjetivos de valoración.
En la sentencia arbitral de 30/4/1999, el Tribunal de Arbitraje reafirmó que los criterios de aplicación
de la fuerza mayor: "…son los de una imposibilidad absoluta, y (…) una
circunstancia que hace más difícil o molesta la ejecución de una obligación no
constituye un caso de fuerza mayor"
4.3 Estado de Necesidad
Debe interpretarse como necesidad de Estado, no para la persona o el órgano cuyo comportamiento se
atribuye al Estado. Tiene que ser necesidad para la existencia y la
supervivencia económica y social del Estado.
Es indispensable la voluntariedad del que actúa y su aplicación
es restrictiva. Parece ser admitida solamente en los casos vinculados a la
salvaguardia de los derechos humanos fundamentales de los súbditos
de un Estado o al menos en graves consideraciones humanitarias relativas a
ellos. No parece admisible en los casos de defensa del interés del Estado como
entidad política.
4.4 Peligro Extremo
En cierto modo constituye un estado de necesidad cualificado,
aunque Pastor Ridruejo se lanza a su distinción. Así en sentencia del 30/4/1990
el TIJ admitió como peligro extremo "…la existencia de
circunstancias excepcionales de urgencia extrema, que comprenden
consideraciones médicas u otras consideraciones de carácter elemental".
Esto con el objetivo de trasladar a un oficial francés responsable de la Polinesia a París sin
permiso de Nueva Zelanda.
4.5 Consentimiento
Es un acto de voluntad estatal que requiere de manifestación
libre por parte de los órganos competentes para vincular internacionalmente al
Estado antes o en el momento de la comisión del acto ilícito. Para su validez
no puede haberse formado con coacción. En dependencia del caso puede tratarse
de un elemento de un tratado internacional o de un acto jurídico unilateral.
5. CODIFICACIÓN Y PRÁCTICA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL.
Las normas aplicables a la responsabilidad tienen un origen
esencialmente consuetudinario, aunque hay intentos muy serios para
codificarlas, por ejemplo, el Proyecto de la CDI denominado: Responsabilidad del Estado por
Hechos Internacionalmente Ilícitos. La práctica jurisprudencial no ha sido muy
destacada y solo se reconocen sus aportes en materia de responsabilidad
internacional del Estado por daños causados ilícitamente a las personas o
bienes de los extranjeros.
Fue luego de la Primera Guerra
Mundial, que comenzó en las Naciones Unidas la labor para codificar
las normas relativas a la responsabilidad internacional. Pero no fue hasta la
década de los 50 que se hace notorio su trabajo. En este sentido se pueden distinguir
tres etapas:
La primera se extiende desde 1953 a 1961, en ella se
destaca el Relator especial García Amador, quien presentó seis informes relativos a la responsabilidad
internacional del Estado por daños causados a las personas o bienes de los
extranjeros.
La segunda etapa que va desde 1962 a 1980, en la que el
relator y jurista italiano R. Ago, presentó un plan de codificación de todo el ámbito de
responsabilidad del Estado por hechos ilícitos, el que fue aceptado. Así, a
partir de 1969, fueron presentados varios informes y proyectos relacionados con la existencia y las
eximentes del hecho ilícito de un Estado (primera parte). En 1980 la CDI aprobó treinta y cinco
artículos sobre esta materia.
En la tercera etapa se destaca el relator W. Riphagen, quien
presentó, entre el 80 y el 85 varios informes que abordan el contenido, las
formas y los grados de la responsabilidad internacional (segunda parte) y
aportaciones para el modo de hacer efectiva la responsabilidad internacional
(tercera parte). Para sustituir a este relator se designó a G. Aranguio Ruis, quien
del 88 al 94 presentó seis informes sobre las partes segunda y tercera. La CDI en 1993 terminó de aprobar
los asuntos relativos a la segunda parte.
A la materia de la responsabilidad internacional por actos no
prohibidos por el Derecho Internacional, no se le prestó, en cambio, la misma atención y no fue hasta 1973 que la Asamblea General
recomendó a la CDI
darle tratamiento. Más tarde esta comenzó a elaborar un proyecto de
codificación que en un primer momento abarcaba las actividades económicas y
financieras; la ausencia de práctica internacional relevante hizo que se
abandonara la idea y a partir de 1983 la línea seguida es la de las actividades
concretas que causan un perjuicio material transfronterizo.
A continuación haremos referencia a algunos de los tópicos antes
abordados desde un punto de vista doctrinal, pero ahora con una visión
práctico-normativa.
Habíamos dicho que no se hacía distinción entre la responsabilidad
civil y la penal y para ratificarlo podemos citar un fragmento de la sentencia
del 30/4/1990 del Tribunal de Arbitraje que resolvió el asunto Rainbow Warrior:
"…en Derecho Internacional no se distingue entre responsabilidad contractual y responsabilidad
por acto ilícito. Toda violación por un Estado de sus obligaciones, cualquiera
que sea la causa, compromete la responsabilidad de ese Estado y da origen,
consecuentemente, a una obligación de reparación."
En cambio si es priorizado en la doctrina la diferenciación del
crimen internacional del simple ilícito y también en la codificación de la CDI se le confiere una
singular importancia a este asunto. Así el artículo 14 de la Segunda Parte del
Proyecto, en su segundo párrafo, manifiesta que las obligaciones específicas
que surgen por la comisión de un crimen internacional son:
a. De no reconocer la legalidad de la situación originada por ese
crimen;
b. De no prestar ayuda ni asistencia al
Estado que haya cometido tal crimen para mantener la situación originada por
ese crimen; y
c. De unirse a otros Estados para
prestar asistencia mutua a la ejecución de las obligaciones enunciadas en los
apartados a-) y b-)
El artículo 4 del Proyecto deja bien claro que la ilicitud del
hecho se califica de acuerdo a las normas de Derecho Internacional sin que
tengan mucha relevancia las disposiciones del derecho interno.
Dada la dispersión de la normativa referente a la
responsabilidad internacional puede ocurrir que un mismo hecho sea considerado
lícito por una norma e ilícito por otra. En este caso se salva la diferencia
hasta donde sea posible de acuerdo a la jerarquía de la norma que lo prevea
(artículo 18.2 del Proyecto del CDI).
El Proyecto de la
CDI rechaza la necesidad de la existencia del daño para que
se configure un ilícito internacional y por consiguiente no considera este
elemento como constitutivo de la responsabilidad. A nuestro juicio esto
constituye un desacierto, porque el daño es en cierta medida inherente y
equivalente a la violación del Derecho Internacional, y determina el sujeto
legitimado para exigir reparación.
Tampoco se exige en el Proyecto la culpa (por dolo, mala fe, o
negligencia culposa) de la persona física
o del órgano estatal para que surja la responsabilidad internacional de los
Estado por hechos ilícitos. En este sentido se ha adoptado una posición
objetiva: es suficiente que la conducta viole una obligación para que surja la
responsabilidad.
Con respecto a los actos por los que responde el Estado el
artículo 8 del Proyecto reconoce la responsabilidad del Estado por las acciones
de las personas que de hecho actúan a su nombre.
Ya hemos reiterado en varias ocasiones que aunque la
responsabilidad de las Organizaciones Internacionales es reconocida en la
doctrina y en la práctica, este es un tema muy novedoso. Este asunto fue
regulado por primera vez en el Tratado Sobre los Principios que han de Regir
las Actividades de los Estados en la Exploración y Utilización del Espacio
Ultraterrestre incluso la Luna
y otros Cuerpos Celestes, de 27 de Enero de 1967.
Con respecto a la realización efectiva de la responsabilidad
internacional cuando el sujeto es una Organización se han presentado varias
dificultades.
Generalmente no se puede resarcir el perjuicio material y en la
práctica lo que se hace es que son los Estados miembros de la Organización los que
la soportan (Convenio de la Responsabilidad
Internacional por Daños Causados por Objetos Lanzados al
Espacio Cósmico de 1972). En cuanto a la responsabilidad política,
concretamente la imposición de medidas coercitivas a Organizaciones
Internacionales no hay elaboraciones notables ni en la doctrina ni en la
práctica internacional.
Relativos a las eximentes de la responsabilidad el proyecto de la CDI reconoce el
consentimiento, la legítima defensa, las represalias, el caso fortuito y la
fuerza mayor, el peligro extremo y el estado de necesidad, en una secuencia de
artículos desde el 29 al 34. En un primer momento se pensó en dedicar el
Capítulo V a las circunstancias que excluyen la ilicitud y las circunstancias
atenuantes y agravantes, pero para evitar confusiones en 1979 la Comisión decidió separar
ambos contenidos y actualmente el Capítulo V está dedicado a las causas que
excluyen la ilicitud y se dejó el tema de las atenuantes y las agravantes de la
responsabilidad para la segunda parte del Proyecto.
Es cierto que el Proyecto redactado por la CDI restringe su estudio a la
manifestación tradicional de responsabilidad (por hecho ilícito), sin embargo
es de reconocer la importancia, utilidad y autoridad que viene gozando desde su
aprobación. Pero en Derecho Internacional Público es mejor algo que nada,
"…es muy triste decirlo pero en nuestra disciplina hay que ser realista, y en el proceso de codificación del Derecho
Internacional son preferibles los logros parciales a los fracasos
totales".
Para llevar a vías de hecho las consecuencias derivadas de la responsabilidad ya expusimos supra
que no están creadas todas las condiciones. Donde menos deficiencias se
aprecian es en el caso de que un sujeto sea el responsable. Esto es una
consecuencia ineludible de la deficiente organización actual de la comunidad
internacional. El Consejo de Seguridad, con sus cinco miembros permanentes y el
derecho al veto de cada uno de ellos, representa una inseguridad jurídica para aquellos que no
pertenezcan al "grupo de amigos" de los "cinco
privilegiados". Las resoluciones de la AGNU no tienen fuerza vinculante alguna y además,
están condicionadas por factores políticos variables según las circunstancias
coyunturales; lo más que pudiera hacer en este sentido es condenar moralmente a
un Estado y acompañarle ciertas recomendaciones, lo que produciría fuertes
presiones éticas y políticas.
Quiere decir que el sistema de las NU y el Derecho Internacional
en general carecen de medios efectivos, imparciales y confiables
para agotar los asuntos relativos a la responsabilidad internacional. Se impone
la necesidad de crear un procedimiento específico para que el Estado lesionado
pueda dirigirse contra el responsable y se vea repara en su derecho, dicho
procedimiento debe terminar con la intervención de un órgano jurisdiccional con
autoridad suficiente como para que sea obligatoria su decisión final. Este tercero
además debe contar con los mecanismos suficientes para hacer efectivas sus
decisiones.
CONCLUSIONES
1.El tema de la responsabilidad
internacional constituye uno de los más polémicos del Derecho Internacional
Público.
2.En el Derecho Internacional actual se
experimenta una ampliación de los supuestos que generan responsabilidad y los
sujetos a los que esta es exigible.
3. Teoría y práctica continúan
reconociendo la responsabilidad por acto ilícito y la responsabilidad del
Estado como los supuestos más significativos entorno al tema tratado.
4. La reparación constituye la forma
genérica y esencial de hacer efectiva la responsabilidad.
5. Es necesario distinguir los crímenes
internacionales de los simples ilícitos para determinar los efectos de la
responsabilidad internacional.
6.La labor codificadora de las NU
todavía es insuficiente en el tratamiento de la responsabilidad internacional.
7.No obstante a las deficiencias del
Proyecto de la CDI,
este constituye un logro en materia de responsabilidad.
8.La comunidad internacional no
cuenta con los mecanismos necesarios ni las estructuras adecuadas para exigir
responsabilidad y realizar sus efectos.
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