El Concepto de conflicto y los medios de Solución de Controversias en el
Derecho Internacional.
Por Abog. Javier Gobbi
1.- Introducción.
El Derecho Internacional Público o Derecho de Gentes ofrece hoy siete
medios de solución pacífica para las controversias entre los Estados: la
negociación, los buenos oficios, la mediación, la encuesta, la conciliación, el
arbitraje y el arreglo judicial. 2 Los cinco primeros tienen carácter extrajudicial como que
se practican al margen de toda instancia jurisdiccional preexistente. Todos
ellos pueden ser empleados por los Estados mismos, en su sola condición de
miembros de la comunidad internacional, o con la intervención de la Organización de las
Naciones Unidas u otros organismos intergubernamentales3.
Por consiguientes los métodos más utilizados de solución pacifica se los
podría clasifica en tres
tipos:
• Diplomáticos.
• Jurisdiccionales.
• Organizaciones Internacionales.
En los métodos diplomáticos, la solución se logra con el acuerdo de las
partes, mientras que en los jurisdiccionales, el arreglo lo emite un tercer
independiente y tiene carácter obligatorio.
Los métodos diplomáticos se dividen en: Negociación, Buenos Oficios,
Mediación, Investigación y Conciliación.
Cuando las partes han elegido un medio diplomático o político, cabe señalar
que continúan teniendo libertad de acción y decisión en cuanto a la solución
final de la controversia, lo que implica la posibilidad de que ésta quede abierta.
Si, en cambio, se llegase a resolver, la solución se plasma en un acuerdo
internacional que —como tal— tiene naturaleza obligatoria4. Tiene como
característica básica, el depender en su inicio, en su desarrollo y en su
desenlace, de la voluntad estatal. Son mecanismos con unas dosis de
subjetividad muy elevadas y por lo tanto son los preferidos por los
Estados. Entre estos mecanismos hay diferencias: en la negociación no
interviene un tercero, pero en las otras
dos, si interviene, lo hará a modo de mediador, conciliador. Todos los
mecanismos implican que los Estados parte pueden interrumpir el proceso en
cualquier momento, y la decisión
final adoptarla en forma de informe, por lo que no les vincula. Por ello se
les puede clasificar como mecanismos no vinculantes.
La negociación consiste en el arreglo directo de las diferencias entre dos
Estados a través del diálogo diplomático que conduce eventualmente a la
celebración de un tratado o convenio bilateral.
Los buenos oficios suponen la intervención de un tercer Estado o de un
organismo internacional con el objeto de persuadir a las partes en litigio
a celebrar negociaciones.
La mediación se produce cuando un tercero imparcial procura acercar a las
partes, interviene directamente en las conversaciones mismas y sugiere
incluso términos de arreglo.
La encuesta es la investigación que sobre los hechos litigiosos adelanta
una entidad independiente a petición de los Estados interesados.
La conciliación combina la mediación y la encuesta por cuanto la persona o
entidad acordada por las partes investiga los fundamentos de hecho de la
disputa y al mismo tiempo propone términos jurídicos de ajuste. Aunque más
formal y menos flexible que la mediación, la conciliación es quizá el
más adecuado de los medios extrajudiciales de solución pacífica de las
controversias internacionales.
El arbitraje es un procedimiento cuasijudicial en el cual las partes
designan dos personas o entidades, quienes a su vez designan un tercer árbitro
que suele ser el presidente del tribunal ad hoc así constituido. Los árbitros
pueden fallar en derecho, con base en el jus gentium o en un tratado específico,
lo mismo que en equidad, y su decisión, llamada "laudo arbitral", es
inapelable y
obligatoria para las partes. Las decisiones en equidad también se denominan
ex aequo et bono y son aquellas que se toman "verdad sabida y buena fe
guardada", con fundamento en principios de ética internacional o reglas
generales de derecho internacional no codificado.
El arreglo judicial, en último lugar, constituye el mecanismo jurídico clásico
para la solución pacífica de los conflictos interestatales en el seno de la
comunidad internacional. Se trata del sometimiento de la disputa a un tribunal
de derecho para que decida la cuestión con base en el derecho internacional
público o en un instrumento específicamente aplicable, como un tratado
bilateral, el
cual debe ser interpretado y aplicado de todas maneras a la luz del derecho
de gentes.
2.- Derechos y deberes
del mediador.
Los sujetos activos de la mediación pueden ser un Estado , un grupo de
estados que actúen en conjunto, las Organizaciones Internacionales que actúan
por medio de sus órganos o representantes o particulares designados al efecto.
Derechos
El mediador actúa como amigable componedor en el conflicto, a fin de
aconsejar a las partes una fórmula de pacífica solución. Por lo tanto sus
derechos son:
1. Conocer exactamente el conflicto en sus orígenes, en su contenido, en su
evolución, a cuyo efecto tiene derecho de pedir a las partes toda la
información necesaria, por ejemplo, relativa a los hechos que la originaron,
reclamaciones y aspiraciones presentadas por las partes, lo hechos, derechos y
pruebas que invocaron. El mediador tiene, por ejemplo, el derecho de pedir se
el
comuniquen, los documentos relativos al asunto para examinarlos o sus
copias, y también las negociaciones referentes al mismos realizadas
anteriormente. Claro esta que debido a la magnitud de este conflicto, la
mayoría de estas informaciones son de público y notorio.
2. Que las negociaciones se hagan con su participación directa y regular
3. Estudiar el asunto, presentar fórmulas de arreglo y dar buenos consejos
para su solución.
4. Firmar, como mediador, el protocolo, acuerdo, tratado o convenio que
solucione el conflicto, aunque éste no garantiza el cumplimiento del mismo.
Deberes
Los deberes del mediador son los siguientes: obrar con imparcialidad;
tratar de allanar las dificultades que se presenten; estudiar el conflicto con
el fin de arribar a alguna fórmula de solución; participar en las
negociaciones; proceder en forma amistosa y desinteresada; no tratar de ejercer
coacción sobre ninguna de las partes para imponer total o parcialmente su
voluntad, buscar y aconsejar soluciones equitativas y justas para el asunto en
debate.
3.- Principios que
rigen la Solución
de Controversias.
M Principio de la
Obligación de Solución Pacífica.
Se intentó en épocas anteriores pero no se alcanzó su recepción general
hasta la Carta
de las Naciones Unidas. Este principio se vuelve a reiterar en textos
posteriores, como la
Resolución 26 (XXV) de 1970; en ella hay una indicación de
alcanzarlo, por dice: Si los Estados no consiguiesen
solucionar sus controversias por los medios pacíficos elegidos, deberán
continuar intentándolo por otros medios pacíficos. No se deja lugar a opción.
M Principio de Libre Elección de los Medios (Pacíficos).
Se encuentran recogidos en el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas
4.- Instrumentos
internacionales antecedentes.
En 1899, en la
Conferencia de la
Paz de La Haya,
los Estados Partes acordaron la denominada Convención de la Haya Nro. 1 relativa al
Arreglo Pacífico de los Conflictos de 1889, que contenía elaboradas disposiciones
referentes a los buenos oficios y la mediación, que fueron repetidas en la
Convención de La Haya
sobre el Arreglo Pacífico de los Conflictos de 1907. La Convención obligaba a
las partes, en caso de desacuerdo serio o controversia, antes de apelar a las
armas, a recurrir a los buenos oficios o la mediación “hasta el punto en que
las circunstancias lo permitieran”. Aún de mayor importancia es que la Convención declaraba
que los signatarios de ella tenían derecho a ofrecer sus buenos oficios o
mediación, aún durante las hostilidades, y que el ejercicio de este derecho no
podía ser considerado por ninguna de las partes en conflicto como un acto
enemistoso.
En el art. 39 del Convenio de La
Haya citado de 1907, las partes reconocen el arbitraje como
el medio más eficaz y adecuado para resolver los conflictos jurídicos
interestatales que no hayan podido solucionarse por vía diplomática.
También en 1899, en la
Conferencia mencionada, se creó el Tribunal Permanente de
Arbitraje, reformado en 1907, que perdura hasta la actualidad, llamada Corte
Permanente de Arbitraje, cuya Secretaría tiene sede en el Palacio de la Paz, en La Haya, donde también funciona la Corte Internacional
de Justicia.
En la Convención
de La Haya de
1907 se expresa que el arbitraje tiene por objeto arreglar los litigios entre
los Estados mediante dos jueces por ellos elegidos —sólo uno de los cuales
puede ser su nacional— que eligen a un quinto juez. La decisión se adoptará
sobre la base del respeto al derecho.
El convenio que concluyen las partes en un diferendo para recurrir al
arbitraje implica el compromiso de someterse de buena fe a la sentencia que
dicte un arbitro o un tribunal arbitral designado por ellas. La jurisdicción
del órgano arbitral se asienta, entonces, en el consentimiento de las partes en
la controversia, consentimiento que puede ser puesto de manifiesto en forma
previa —a través de una cláusula incluida en un tratado para las controversias
que pudiesen surgir sobre su interpretación o aplicación o en un tratado
general que establezca el arbitraje como método de solución para todas las
controversias que se suscitasen entre las partes con relación a cualquier
materia o para materias determinadas— o con posterioridad al surgimiento de
una concreta controversia.
El Convenio encierra en definitiva un deber jurídico-internacional de recurrir
al arbitraje. Para que tal deber exista, es necesaria una especial declaración
de voluntad, expresada, por lo general, en un convenio de arbitraje. La base de
la competencia de los tribunales de arbitraje y de justicia internacional
reside única y exclusivamente en la sumisión de los Estados en conflicto.
El Pacto de la Sociedad
de las Naciones (1919) establecía la obligatoriedad de la mediación, en caso de
presencia de conflictos que implicaran peligro de ruptura y no sometidos a
arbitraje o solución judicial.
El Tratado de Proscripción de la
Guerra, ratificado en París el 28 de agosto de 1928 (conocido
como el Pacto Kellog-Briand o el Pacto de París), señalaba que las Altas Partes
Contratantes declaran solemnemente, a nombre de sus respectivas Naciones, que
condenan el recurso de la guerra para la
solución de las controversias internacionales, y renuncian a ella como
instrumento de política nacional en sus relaciones mutuas.
5.- La Solución de Controversias
la Carta de
Naciones Unidas.
Podríamos señalar que en el ámbito internacional existe “conflicto”, cuando
existe desacuerdo sobre puntos de hecho (políticos) o de Derecho (jurídicos)
que producen una contradicción o divergencia en los intereses de distintos
Estados5. Existen dos grandes grupos de conflictos, los conflictos
jurídicos y los no jurídicos. Los conflictos jurídicos surgen de la
discrepancia en la interpretación o aplicación de una norma del Derecho
Internacional positivo. En cambio los conflictos no jurídicos surgen de otras
discrepancias que no tienen que ver con normas internacionales.
El tema se encuentra estrechamente vinculado a la problemática de la preservación
de la paz y seguridad internacionales. Analizando este particular, encontramos
que se encuentra claramente delineada a lo largo de toda la Carta de las Naciones
Unidas. La encontramos en primer término en el Preámbulo de la Carta, donde se deja sentado:
“Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos a preservar a las
generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra
vida ah infligido a la
Humanidad sufrimientos indecibles,…”.
Se encuentra asimismo entre los Propósitos enumerados en el art. 1 de la Carta, donde el inc. 1 postula:
“Mantener la paz y seguridad internacionales…”
La Carta de las Naciones Unidas dedica su Capítulo VI al “Arreglo Pacífico de
Controversias” y deja sentado en el art. 33: “Las partes en una controversia
cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, ante
todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la
conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o
acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección. …”.
En caso de no poder llegar a una solución, y ante la prohibición del uso de
la fuerza por parte de los Estados, entra en funcionamiento un procedimiento
que está contemplado en la misma Carta. Esta es la intervención del Consejo de
Seguridad a través del monopolio del uso de la fuerza. Todo el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas
trata de las Acciones en caso de Amenaza de la Paz, Quebrantamiento de la Paz O Actos de Agresión.
Así, en caso de no poder llegar a una solución bilateral, por parte de los
Estados que se encuentran enfrentados en la controversia, es el Consejo de
Seguridad, quien, en cumplimiento de los Propósitos y Principios de Naciones
Unidas, interviene. Recordamos en este sentido los artículos 41 6 y 42 7.
De cualquier forma, el mecanismo estipulado por la Carta de Naciones Unidas
para la solución de conflictos no es el único permitido, ya que la misma no
obsta a que existan otros ámbitos para la solución de dichas controversias,
como lo estipula el Art. 52 de la
Carta8. Asimismo, en su última parte el Art. 52 deja sentado que “ … 4. Este
Artículo no afecta en manera alguna la aplicación de los Artículos 34 y 35”. Estos dos artículos se
refieren a la posibilidad del Consejo de Seguridad de investigar de oficio toda
controversia que pueda poner en peligro la paz y seguridad internacionales (Art.
34) y a la posibilidad de todo Estado de llevar una controversia mencionadas en
el Art. 34, ante
el Consejo de Seguridad o ante la Asamblea General
(Art. 35).
Cabe destacar que en correlación con lo antedicho, Asamblea General ha
dictado la Resolución
37/10 denominada "Declaración de Manila sobre el Arreglo Pacífico de
Controversias Internacionales” 9 y la Resolución
53/101 denominada de “Principios y directrices para las negociaciones
internacionales”10, a cuyos textos remitimos.
6.- Preservación de la
paz y su desarrollo en el ámbito latinoamericano.
En el ámbito latinoamericano han sido importantes y remotos los esfuerzos a
fin de articular los diferentes medios de solución pacíficos de controversias
en el ámbito latinoamericano, pudiendo enunciarse los documentos emanados de
los Congresos hispanoamericanos de carácter político en el siglo XIX y de la Primera Conferencia
Panamericana en Washington.
En el mismo sentido cabe destacar, el Tratado para Evitar o Prevenir
Conflictos entre los Estados Americanos, ratificado en Santiago el 3 de mayo de
1923, (conocido como el Tratado Gondra), en el cual, las Altas Partes
Contratantes acuerdan que toda cuestión que no hubiera podido ser resuelta por
la vía diplomática ni llevada al arbitraje en virtud de Tratados existentes,
será sometida a la investigación e informe de una Comisión de Investigación.
Tiempo después, la
Convención General de Conciliación Interamericana, firmada en
Washington el 5 de enero de 1929, por el que las Altas Partes Contratantes se
obligan a someter al procedimiento de conciliación todas sus controversias que
no haya sido posible resolver por la vía diplomática, y a establecer una
"Comisión de Conciliación" para llevar a efecto las obligaciones que
asumen en la Convención.
Continuando esta serie de tratados, el Tratado General de Arbitraje
Interamericano, ratificado en Washington el 5 de enero de 1929, en el cual, las
Altas Partes Contratantes se obligan a someter a arbitraje con ciertas
excepciones, todas sus diferencias de carácter internacional, que no haya sido posible
ajustar por la vía diplomática y que sean de naturaleza jurídica por ser
susceptibles de decisión mediante la aplicación de los principios del derecho,
y, además, se crear un procedimiento de arbitraje a seguir.
Cabe agregar el tan caro a los internacionalistas argentinos, Tratado
Antibélico de No Agresión y Conciliación, que luego referiremos, firmado en Río
de Janeiro el 10 de octubre de 1933, (conocido como el Tratado Saavedra Lamas).
En el mismo, las Altas Partes Contratantes declaran solemnemente que condenan
las guerras de agresión en sus relaciones mutuas o con otros
Estados, y que el arreglo de los conflictos o divergencias de cualquier
clase que se susciten entre ellas, no deberá realizarse sino por los medios
pacíficos que consagra el derecho internacional.
También declaran que entre ellas las cuestiones territoriales no deben
resolverse por la violencia, y que no reconocerán arreglo territorial alguno
que no sea obtenido por medios pacíficos, ni la validez de la ocupación o
adquisición de territorios que sea lograda por la fuerza de las armas. En caso
de incumplimiento de estas obligaciones, los Estados contratantes se
comprometen a adoptar, en su calidad de neutrales, una actitud común y
solidaria y a ejercer los medios políticos, jurídicos o económicos autorizados
por el derecho internacional, y a hacer gravitar la influencia de la opinión
pública, sin recurrir, no obstante, a la intervención, sea diplomática o
armada, salvo la actitud que pudiera corresponderles en virtud de sus tratados
colectivos. Se comprometen, finalmente, a crear un procedimiento de
conciliación.
En enero de 1936, el presidente Franklin D. Roosevelt se dirigió a todos los
mandatarios americanos para proponer que se convocara a una Conferencia
Interamericana Extraordinaria. Se buscaba determinar la mejor forma de proteger
la paz en la región. Atendiendo a esa sugerencia, se reunió en
Buenos Aires, en diciembre de ese mismo año, la Conferencia
Interamericana de Consolidación de la Paz, que fue presidida por
Saavedra Lamas, con la presencia del presidente de los Estados Unidos. En la
sesión inaugural, hablaron estos dos últimos y el presidente Justo. Esta vez,
el canciller argentino, que días antes había recibido el Nobel de la Paz, recibió los mayores
elogios del mandatario norteamericano. En estas reuniones se aprobaron dos
Conclusiones y dos Tratados.
Los instrumentos que se refieren expresamente al tema origen de este
trabajo fueron:
• CONVENCIÓN PARA COORDINAR, AMPLIAR Y ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO DE LOS
TRATADOS EXISTENTES ENTRE LOS ESTADOS AMERICANOS, surgiendo de su art. 2 que “Las
Altas Partes Contratantes, convencidas de la necesidad de la cooperación y de
la consulta estipulada en la
Convención sobre el mantenimiento, afianzamiento y restablecimiento
de la Paz,
celebrada en esta misma fecha entre ellas, acuerdan que en todo asunto que
afecte la paz en el continente, dichas consultas y cooperación tendrán por
objeto facilitar por el ofrecimiento amigable de sus buenos oficios y de su
mediación, el cumplimiento por parte de las Repúblicas Americanas de las
obligaciones existentes para una solución pacífica y deliberar, dentro de su plena
igualdad jurídica como Estados soberanos e independientes y con su derecho a la
libertad de acción individual, cuando surja una divergencia que afecte su
interés común de mantener la paz.”
• TRATADO INTERAMERICANO SOBRE BUENOS OFICIOS Y MEDIACIÓN, surgiendo del art.1
que las Altas Partes Contratantes podrán recurrir en primer término, a los
buenos oficios u a la mediación de un ciudadano eminente de cualquiera de los
demás países americanos, escogido, de preferencia, de una lista general,
formada de acuerdo con el artículo siguiente, cuando surja entre ellas una
controversia que no pueda ser resuelta por los medios diplomáticos usuales.
Luego de ello, en la
Octava Conferencia Panamericana reunida en Lima en 1938, se
proclamó " como principio fundamental del Derecho de América ", que
" No tendrá validez no producirá efectos jurídicos la ocupación ni la
adquisición de territorio, ni ninguna modificación o arreglo territorial o de fronteras,
mediante la conquista por la fuerza..." que " los estados americanos
deben obedecer las normas de derecho internacional...". A continuación en la Primera Reunión de
Ministros de Relaciones realizada en Panamá en 1939, ratificó que "Los
países Americanos han condenado la guerra como medio de resolución de los
conflictos internacionales". En la Segunda Reunión de
Ministros de Relaciones efectuada en la Habana en Julio de 1940 se aprobaron varias
Resoluciones entre las que se creaba una Comisión encargada de velar permanente
porque los Estados entre los cuales exista o surja algún conflicto lo
solucionen pacíficamente a la mayor brevedad posible.
Contemporáneamente al nacimiento de la OEA, se sanciona su Carta que en su art. 24
señala: “Las controversias internacionales entre los Estados miembros deben ser
sometidas a los procedimientos de solución pacífica señalados en esta Carta.”
Este artículo deja asentada la posibilidad de la
intervención de la ONU,
ya que es su segunda parte dispone “Esta disposición no se interpretará en el
sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados miembros de
acuerdo con los artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas.”
La misma Carta presenta en el art. 25 los Medios para la Solución Pacífica
de los Conflictos: “Son procedimientos pacíficos: la negociación directa, los
buenos oficios, la mediación, la investigación y conciliación, el procedimiento
judicial, el arbitraje y los que especialmente acuerden, en cualquier momento,
las Partes.”
Cabe destacar el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas también llamado
Pacto de Bogotá de 1.948, en su art. 1 deja sentado: “Las Altas Partes
Contratantes, reafirmando solemnemente sus compromisos contraídos por
anteriores convenciones y declaraciones internacionales así como por
la Carta de las Naciones Unidas, convienen en abstenerse de la amenaza, del uso de
la fuerza o de cualquier otro medio de coacción para el arreglo de sus
controversias y en recurrir en todo tiempo a procedimientos pacíficos.” Su art.
2 postula: “Las Altas Partes Contratantes reconocen la obligación de resolver
las controversias internacionales por los procedimientos pacíficos regionales
antes de llevarlas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.”. En
consecuencia, en caso de que entre dos o más Estados signatarios se suscite una
controversia que, en opinión de las partes, no pueda ser resuelta por
negociaciones directas a través de los medios diplomáticos usuales, las partes
se comprometen a hacer uso de los procedimientos establecidos en este Tratado
en la forma y condiciones previstas en los artículos siguientes, o bien de los
procedimientos especiales que, a su juicio, les permitan llegar a una solución.
7.- La Solución de conflictos en
otros ámbitos internacionales : LA
OMC y el MERCOSUR.
Un aspecto importante de la labor de la OMC, especialmente a partir de la Ronda Uruguay, es la
solución de diferencias.
El término “diferencia”, en el contexto de los Acuerdos según Montañá Mora,
se utiliza “en el mismo sentido que en otros organismos se atribuye a la
palabra ‘controversias’”. De acuerdo a este autor, esta omisión obliga a recurrir a la fórmula de “diferencia
internacional” empleada tradicionalmente en
la doctrina iusinternacionalista para tratar de establecer su encaje en el
sistema GATT/OMC, y en la práctica internacional la definición utilizada
habitualmente es la consagrada por el Tribunal Permanente de Justicia
Internacional en el asunto Mavrommatis en Palestina, en el que se estableció
que “Una controversia es un desacuerdo sobre un punto de Derecho o de hecho,
una
oposición de tesis jurídicas o de intereses entre dos personas”.
Así, cuando surgen diferencias, ya sea porque un país adopta una política
comercial o toma una medida que otro u otros Miembros de la OMC consideran que infringe
las disposiciones de la Organización
o constituye un incumplimiento de las obligaciones contraídas, se acude al mecanismo
que prevé el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que
se rige la solución de diferencias (ESD).El ESD es esencialmente un mecanismo
general – o transversal -, administrado por un Órgano de Solución de
Diferencias (OSD), a cuya cabeza está su Presidente y que establece sus propias
normas de procedimiento, bajo el control del Consejo General de la
OMC.
El ESD garantiza a las partes, convencionalmente, el principio de la “libre
elección” del modo de solución de sus diferencias: conforme el art. 5 se ofrece
a las partes el recurso a los procedimientos de buenos oficios13, mediación o
conciliación. Esta enumeración, parece presentar cierto carácter
“limitativo”, toda vez que dentro de estos procedimientos aparece uno
medular descrito pormenorizadamente. Se trata del procedimiento ante los “Panel”es,
el cual, desde entonces, se encuentra investido de una suerte de “prioridad”.
El ESD crea un mecanismo de solución de diferencias que se desarrolla en
tres estadios: uno entre los Estados miembros, otro ante los “Panel”es, y un
tercero ante el Órgano de Apelación (OA). En este sentido, los dos primeros se
desarrollan dentro de una cierta “informalidad”, mientras que el tercero está
revestido de un mayor “formalismo”.
En el MERCOSUR, cabe destacar la existencia del sistema establecido por
Protocolo de Brasilia para la
Solución de Controversias con participación de los Estados Y
el Protocolo de Olivos para la
Solución de Controversias en el MERCOSUR, a los cuales
remitimos para su consideración.
8.- Ejemplos de
gestiones de Buenos Oficios realizados por la Argentina.
Debido a que las gestiones directas entre los gobiernos de Bolivia y
Paraguay para encontrar una solución al problema del Chaco habían fracasado, en
1907 el ministro Estanislao Zeballos propuso la mediación de la Argentina, la cual fue
aceptada. Los países en conflicto firmaron en Buenos Aires, en enero de 1907,
el tratado Pinillas-Soler, conviniendo someter la controversia al fallo
arbitral del
presidente argentino. Pero, debido a la ruptura de las relaciones
argentino-bolivianas en 1909, el arbitraje no pudo llevarse a cabo.
Luego de varias alternativas, finalmente, el 22 de abril de 1927, los
representantes de Bolivia y Paraguay firmaron en Buenos Aires el protocolo
Gutiérrez-Díaz de León, aceptando los buenos oficios de la Argentina y designando
plenipotenciarios a reunirse en este país15. La conferencia,
constituida por tres plenipotenciarios por cada parte, inició sus sesiones
en Buenos Aires, a comienzos de octubre de 1927. El gobierno argentino nombró
como observador a Isidoro Ruiz Moreno. Sin embargo, las partes en conflicto no
alcanzaron siquiera acuerdo para un modus vivendi, por lo que la conferencia se
levantó en julio de 1928. Las comisiones de ambos países informaron separadamente
al gobierno argentino de las razones del disentimiento, aunque convinieron en declarar
que "el litigio en que se hallan comprometidos sus respectivos países no
será resuelto sino por medios pacíficos, salvo el caso de legítima
defensa", lo cual, a pesar del fracaso de la conferencia, pareció un hecho
auspicioso. Luego de la asunción del nuevo presidente Hipólito Yrigoyen, el
gobierno argentino insistiría con el ofrecimiento de buenos oficios, pero otra
vez sin éxito.
Cuando arribó a la presidencia argentina, el general Agustín P. Justo
(1932-1938) también intentó obtener la terminación del diferendo
boliviano-paraguayo sobre el Chaco Boreal. Desde diciembre de 1928 sesionaba en Washington, la Conferencia de
Arbitraje y Conciliación de los Estados Americanos, con el objetivo de obtener
la resolución del litigio entre Bolivia y Paraguay. Pero pronto se evidenció la
renuencia argentina a participar en un esfuerzo multilateral liderado por el
gobierno norteamericano. El canciller del gobierno de Justo, Carlos Saavedra Lamas17 , que no estaba dispuesto
a ceder el protagonismo al gobierno norteamericano en el litigio
boliviano-paraguayo sobre el Chaco Boreal, lideró el grupo ABCP (Argentina,
Brasil, Chile y Perú), y se opuso al deseo norteamericano de panamericanizar la
solución del conflicto. En sus esfuerzos por obstaculizar la política
norteamericana, la diplomacia argentina incluso trató de utilizar la influencia
europea a través de la
Sociedad de las Naciones.
El 3 de agosto de 1932, los representantes de todas las repúblicas
americanas reunidos en Washington ante el Comité de Neutrales19 efectuaron una
declaración, pidiendo encarecidamente a Bolivia y Paraguay que sometieran la
controversia a un arreglo por arbitraje u otro medio amistoso aceptable para
ambos. La misma no fue más que una ratificación de las ideas expuestas por
Saavedra Lamas ya que se esbozaban los principios que orientarían el famoso
Pacto Antibélico: la condena del uso de la fuerza para la solución de los
asuntos territoriales y el no reconocimiento de las adquisiciones territoriales
obtenidas mediante la ocupación o conquista armada.
No obstante haber firmado la declaración anterior, el 6 de agosto de 1932
el gobierno argentino decidió, en el marco del ABCP, realizar con Brasil, Chile
y Perú una nueva invitación para que Bolivia y Paraguay renunciaran al
conflicto. La misma llevó la firma del canciller argentino Carlos
Saavedra Lamas y de los representantes de Brasil, J.F. de Assis Brasil; de
Chile, Jorge Silva Joacham, y de Perú, Felipe Barreda Laos. Esta declaración
recordaba a los beligerantes que en el derecho positivo existían normas
vigentes de estricta aplicación al caso, como las Convenciones de
La Haya de 1899 y 1907, el Pacto de la
Sociedad de las Naciones y la Convención Interamericana
de Conciliación (Washington, enero de 1929). A continuación los firmantes
acordaban:
●Invitar a las Repúblicas de Bolivia y Paraguay a realizar un supremo
esfuerzo de concordia deponiendo la actitud bélica, paralizando toda
movilización y evitando el estallido de la guerra;
●Ofrecer conjuntamente sus servicios amistosos a Bolivia y Paraguay para
recibir de ambas naciones y tramitar debidamente cualesquiera sugestiones
o proposiciones tendientes a producir la solución
conciliatoria, de acuerdo con la declaración firmada el 3 de agosto por diecinueve países de América y en relación a la Comisión de Neutrales;
● Mantenerse unidos para ofrecer su adhesión y su colaboración a la Comisión de Neutrales reunida en Washington, a fin de evitar la guerra entre las Repúblicas de
Bolivia y Paraguay, en su carácter de países limítrofes;
● Comunicar simultáneamente esta declaración de lealtad internacional,
amistad y pacifismo a los gobiernos de Bolivia y Paraguay y a la Comisión de Neutrales
radicada en Washington.
El Ministerio de Relaciones Exteriores argentino presentó su propio Pacto
Antibélico, basado en la doctrina de no reconocimiento de territorios obtenidos
por la fuerza22, cuya finalidad era asegurar la paz durante la resolución de la disputa,
de conformidad con los acuerdos en vigencia y el principio
de "no cesión" de la declaración del 3 de agosto de 1932.
Saavedra Lamas reinició las negociaciones, con la cooperación de Chile.
También se logró la colaboración de Brasil, Perú, Uruguay y los Estados Unidos
para formar un grupo de mediación, que obtuvo una tregua el 12 de junio de
1935. Aprobados sus términos, el 1° de julio, los representantes
de Bolivia y Paraguay se reunieron con los estados mediadores para celebrar
una Conferencia de Paz. El 21 de enero de 1936, los delegados redactaron el
Protocolo sujeto a ratificación legislativa; las partes estuvieron de acuerdo
con el canje de todos los prisioneros y con restablecer sus relaciones
diplomáticas. Aunque el problema sustancial seguía en pie, la Conferencia había
puesto
fin a la guerra del Chaco.
El 21 de julio de 1938, se firmó el Tratado de Paz,
Amistad y Límites. Por el mismo, se estableció un "Colegio Arbitral",
integrado por los jefes de Estado de los países mediadores.
El 10 de octubre, el Colegio Arbitral emitió su laudo y
los beligerantes lo acataron. Se ejecutó sobre el terreno, por medio de
comisionados especiales, y el 23 de enero de 1939, en Buenos Aires, la Conferencia de Paz dio
por terminadas sus funciones.
9.-
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